堅持“三個必須” 

強化責任落實

——《安全生(shēng)産法》相關内容解讀

修改後的《安全生(shēng)産法》已于2021年6月10日公布，将于今年9月1日生(shēng)效。筆者全程參與此次《安全生(shēng)産法》修改，一(yī)個強烈的、深刻的感受就是強化安全責任，既強化企業主體(tǐ)責任，又(yòu)強化政府監管責任。如此強調責任，隻因責任制是抓好安全生(shēng)産工(gōng)作的靈魂。習近平總書(shū)記反複強調，建立健全黨政同責、一(yī)崗雙責、齊抓共管、失職追責的安全生(shēng)産責任體(tǐ)系，特别是在中(zhōng)央政治局第二十三次集體(tǐ)學習時指出，全面抓好安全生(shēng)産責任制和管理、防範、監督、檢查、獎懲措施的落實。強化責任落實，既是中(zhōng)國共産黨維護人民群衆生(shēng)命财産安全的政治使命和責任擔當，又(yòu)是社會主義制度優越性的充分(fēn)體(tǐ)現，抓住了做好安全生(shēng)産工(gōng)作的根本。

長期的實踐經驗表明，責任制是最直接、最有效的制度力量，任何一(yī)方面的責任缺位，都會留下(xià)監督和管理上的漏洞，埋下(xià)事故發生(shēng)的隐患。因而，隻有明晰政府安全生(shēng)産監管責任和企業安全生(shēng)産主體(tǐ)責任，才能将安全生(shēng)産各項規定和政策真正落到實處、見到實效。

“三個必須”是安全生(shēng)産的基本原則

在講到安全生(shēng)産的責任主體(tǐ)時，通常會講企業主體(tǐ)責任和政府監管責任。此次修改的《安全生(shēng)産法》要求在強化和落實生(shēng)産經營單位主體(tǐ)責任的同時，也強化和落實“政府監管責任”。那麽，如何落實企業主體(tǐ)責任和政府監管責任呢？習近平總書(shū)記進一(yī)步指出，要把安全責任落實到崗位、落實到人頭，堅持管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生(shēng)産經營必須管安全，加強督促檢查、嚴格考核獎懲，全面推進安全生(shēng)産工(gōng)作。

按照習近平總書(shū)記重要指示要求，《安全生(shēng)産法》此次修改緊緊抓住責任制這個安全生(shēng)産工(gōng)作的靈魂，明确規定：安全生(shēng)産工(gōng)作實行管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生(shēng)産經營必須管安全（簡稱“三個必須”），強化和落實生(shēng)産經營單位主體(tǐ)責任與政府監管責任，建立生(shēng)産經營單位負責、職工(gōng)參與、政府監管、行業自律和社會監督的機制。“三個必須”寫入《安全生(shēng)産法》，從法制角度确立了安全生(shēng)産責任明晰、認定、追究的原則與依據，是貫徹落實習近平總書(shū)記關于安全生(shēng)産重要論述的最鮮明的體(tǐ)現。也就是說，無論是政府層面如何厘清有關部門的安全生(shēng)産監督管理職責，還是企業層面如何界定企業從負責人、職能部門、車(chē)間、班組到一(yī)線從業人員(yuán)的安全生(shēng)産管理責任，都應遵循“三個必須”原則。

打造企業全員(yuán)安全責任鏈條迫在眉睫

習近平總書(shū)記指出，所有企業都必須認真履行安全生(shēng)産主體(tǐ)責任，做到安全投入到位、安全培訓到位、基礎管理到位、應急救援到位，确保安全生(shēng)産。安全風險存在于企業各種物(wù)料、各個裝置之内，隐患産生(shēng)于企業生(shēng)産經營全過程、各環節之中(zhōng)，因而企業要生(shēng)存、發展、開(kāi)展生(shēng)産經營活動，就必須讓企業所有人把安全生(shēng)産這個責任牢牢地扛在肩上。安全生(shēng)産，人人有責。因而，強化和落實企業安全生(shēng)産主體(tǐ)責任，就是要求企業應根據本單位治理架構，建立和實行全員(yuán)安全生(shēng)産責任制，打造和擰緊安全生(shēng)産責任鏈條。全員(yuán)安全生(shēng)産責任制，既是2016年發布的《中(zhōng)共中(zhōng)央國務院關于推進安全生(shēng)産領域改革發展的意見》指明的改革發展方向，也是2017年實施的《國務院安委會辦公室關于全面加強企業全員(yuán)安全生(shēng)産責任制工(gōng)作的通知(zhī)》的具體(tǐ)指導要求。

對此，《安全生(shēng)産法》的此次修改，在第四條增加“全員(yuán)”二字，将“建立健全全員(yuán)安全生(shēng)産責任制和安全生(shēng)産規章制度”作爲企業安全生(shēng)産總體(tǐ)要求之一(yī)，同時在第二十二條也增加“全員(yuán)”二字，要求“生(shēng)産經營單位的全員(yuán)安全生(shēng)産責任制應當明确各崗位的責任人員(yuán)、責任範圍和考核标準等内容”，給出了落實全員(yuán)安全責任制的具體(tǐ)要求。

在實際操作中(zhōng)，如何有效落實全員(yuán)安全責任，破解“安全生(shēng)産管理機構或管理人員(yuán)專門管安全”的片面、錯誤認知(zhī)，避免企業其他職能部門對安全生(shēng)産推诿扯皮？解決之道就是需要堅持“三個必須”，擰緊企業全員(yuán)安全責任鏈條。

一(yī)方面，要關注企業安全責任鏈條的全員(yuán)性，應自上而下(xià)，從包括法定代表人、實際控制人等在内的主要負責人，其他負責人，職能部門負責人，生(shēng)産車(chē)間負責人，生(shēng)産班組負責人，到一(yī)線崗位的每名員(yuán)工(gōng)，明确所有人員(yuán)均應承擔安全生(shēng)産責任，建立“層層負責、人人有責、各負其責”的安全生(shēng)産工(gōng)作體(tǐ)系。爲此，《安全生(shēng)産法》此次修改，牢牢抓住企業負責人這一(yī)“關鍵少數”，既明确指出企業主要負責人是本單位安全生(shēng)産第一(yī)責任人，補充完善了主要負責人的7項法定職責，也明确規定“其他負責人對職責範圍内的安全生(shēng)産工(gōng)作負責”。

另一(yī)方面，要關注企業全員(yuán)責任鏈條的嚴密性，即應在形成“橫向到邊、縱向到底”責任制網絡的基礎上，建立覆蓋企業領導層、管理層、車(chē)間、班組和基層所有崗位并包含責任人員(yuán)、具體(tǐ)職責、責任區域、考核标準等具體(tǐ)内容的責任制清單，每年組織逐級簽訂安全生(shēng)産責任狀，明确責任目标，納入各層級業績考核體(tǐ)系，逐級落實和考核。

厘清政府安全監管責任至關重要

政府是安全生(shēng)産監管的責任主體(tǐ)，應當切實履行監管部門安全生(shēng)産監督管理職責。《安全生(shēng)産法》此次修改，充分(fēn)考慮到政府安全監管體(tǐ)制機制和責任制度的完善。

一(yī)方面，對縣級以上各級人民政府提出一(yī)系列新職責、新要求，例如，安全生(shēng)産規劃與國土空間規劃銜接、安全生(shēng)産基礎設施建設和安全生(shēng)産能力建設、建立完善安全風險評估與論證機制、實施重大(dà)安全風險聯防聯控等。這些新職責、新要求既是落實黨中(zhōng)央、國務院強調源頭防範、嚴把安全準入關的必然要求，也是加大(dà)事故預防力度的縱深和有效舉措。2018年4月，《地方黨政領導幹部安全生(shēng)産責任制規定》發布實施。這是第一(yī)部關于安全生(shēng)産的黨内法規，明确規定，“實行地方黨政領導幹部安全生(shēng)産責任制，應當堅持黨政同責、一(yī)崗雙責、齊抓共管、失職追責，堅持管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生(shēng)産經營必須管安全。地方各級黨委和政府主要負責人是本地區安全生(shēng)産第一(yī)責任人，班子其他成員(yuán)對分(fēn)管範圍内的安全生(shēng)産工(gōng)作負領導責任。”此規定已厘清從鄉鎮（街道）層面到省級層面地方各級黨委和政府領導班子成員(yuán)的安全生(shēng)産責任。鑒于鄉鎮（街道）和功能區的特殊性，《安全生(shēng)産法》本次修改進一(yī)步明确了各類開(kāi)發區、工(gōng)業園區、港區、風景區等的安全生(shēng)産監管體(tǐ)制，賦予其依照地方立法開(kāi)展相應監管的職責，旨在推動基層政府部門及各類功能區屬地監管職責切實落實。

另一(yī)方面，《安全生(shēng)産法》此次修改，要求依照“三個必須”原則明确和厘清各級政府有關部門的安全生(shēng)産責任，依法編制安全生(shēng)産權力和責任清單，依法加強安全生(shēng)産監督管理工(gōng)作。第十條規定，應急管理部門對安全生(shēng)産工(gōng)作實施綜合監督管理，交通運輸、住房和城鄉建設、水利、民航等有關部門在各自職責範圍内對有關行業領域安全生(shēng)産工(gōng)作實施監督管理。鑒于有關部門均承擔着安全生(shēng)産責任，因而應相互配合、齊抓共管、信息共享、資(zī)源共用。2016年發布的《中(zhōng)共中(zhōng)央國務院關于推進安全生(shēng)産領域改革發展的意見》要求，按照管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生(shēng)産經營必須管安全和誰主管誰負責的原則，厘清安全生(shēng)産綜合監管與行業監管關系，明确各有關部門安全生(shēng)産和職業健康工(gōng)作職責，并落實到部門工(gōng)作職責規定中(zhōng)。

2018年黨和國家機構改革優化了政府機構設置和職能配置，并将生(shēng)産安全、消防、防災減災等職能合并，在“大(dà)應急”框架下(xià)以應急管理爲主線，成立應急管理部，我(wǒ)(wǒ)國政府職能部門在安全生(shēng)産方面的職能和權利義務劃分(fēn)也随之變化。現在，應充分(fēn)利用好“三個必須”寫入《安全生(shēng)産法》這一(yī)契機，進一(yī)步厘清安全生(shēng)産綜合監管與行業監管的關系，明确部門監管責任，形成安全生(shēng)産監管合力，提高安全生(shēng)産監管效能。

一(yī)是明确應急管理部門對安全生(shēng)産的綜合監管并非“無所不管”，其主要負責安全生(shēng)産法規标準和政策規劃的制定修訂、執法監管、事故調查處理、應急救援管理、統計分(fēn)析、宣傳教育培訓等綜合性工(gōng)作，承擔職責範圍内行業領域安全生(shēng)産監管執法職責，解決了綜合監管概念不清、邊界模糊的問題。

二是明确負有安全生(shēng)産監督管理職責的有關部門職責，要求其按照相關法律法規要求，在其職責範圍内獨立承擔安全監管職責，根據法律賦予的權利确立安全監管執法主體(tǐ)地位，明确執法權，依法對本行業領域實施安全生(shēng)産行政處罰。

三是全面落實行業主管部門的專業監管、行業管理和指導職責。強調行業主管部門雖然不是監管執法部門，但對本行業領域的安全生(shēng)産負有直接監管責任，在履行行業管理職責的同時也要切實管好安全生(shēng)産工(gōng)作，從行政規劃、産業政策、法規标準、行政許可等方面加強行業安全生(shēng)産工(gōng)作。

四是黨委和政府其他有關部門在主要職責範圍内爲安全生(shēng)産工(gōng)作提供支持保障，共同推進安全發展，在負責幹部考核、宣傳教育、責任追究、産業政策、安全投入、科技裝備、市場監管等方面統籌考慮安全生(shēng)産工(gōng)作，落實各項支持措施。

五是對于新興行業領域，修改後的《安全生(shēng)産法》第十條首次在立法中(zhōng)明确了對新興行業領域的安全生(shēng)産監督管理職責不明确的，由縣級以上地方各級人民政府按照業務相近的原則确定監督管理部門，爲政府相關職能部門對新興經濟經營主體(tǐ)進行安全生(shēng)産監管提供了法律依據，是政府積極落實安全生(shēng)産監管主體(tǐ)責任的良好體(tǐ)現。

總而言之，《安全生(shēng)産法》此次修改，立足于人民群衆對平安的需求向往，将“三個必須”引入法律，強化和落實企業主體(tǐ)責任和政府監管責任，既是貫徹落實習近平總書(shū)記關于安全生(shēng)産重要論述、堅持“兩個至上”、把保護人民生(shēng)命安全擺在首位的最好體(tǐ)現，也爲更好地統籌發展和安全兩件大(dà)事提供了堅強的法治保障。