據财新記者從多個可靠渠道獲悉，按照深改小(xiǎo)組的安排，今年必須形成石油和天然氣改革的整體(tǐ)方案，在國家發改委和國家能源局的委托下(xià)，國務院發展研究中(zhōng)心和國務院研究室等智庫機構已分(fēn)頭研究，形成了對整體(tǐ)改革方案的初步設想。這些設想即将在5、6月間在相關部門上會讨論，并盡快形成方案上報國務院和深改小(xiǎo)組。

從目前來看，石油天然氣領域的改革分(fēn)爲兩個層面：一(yī)是中(zhōng)央層面出台行業體(tǐ)制改革的總體(tǐ)方案，二是企業層面根據三中(zhōng)全會的精神，拟定自家的改革方案。據财新記者了解，從去(qù)年年底開(kāi)始，國家發改委和國家能源局均已陸續委托國研中(zhōng)心和國務院研究室等智庫機構研究方案框架，并組建了課題小(xiǎo)組，針對石油天然氣體(tǐ)制改革總體(tǐ)方案和到2030年的石油天然氣體(tǐ)制機制改革戰略進行研究，梳理改革的方向和路徑。這些改革設想目前已基本成形，即将上報相關主管部門并在業内征求意見後形成方案，最後上報中(zhōng)央。

十八屆三中(zhōng)全會決議中(zhōng)提出推進石油天然氣等領域改革，2014年6月在中(zhōng)央财經領導小(xiǎo)組第六次會議上，國家主席習近平又(yòu)進一(yī)步提出了“抓緊制定石油天然氣體(tǐ)制改革總體(tǐ)方案”，今年2月初舉行的中(zhōng)央财經領導小(xiǎo)組第九次會議上再次強調了要推進石油天然氣體(tǐ)制改革。

從财新記者目前了解的内容看，新一(yī)輪油氣總體(tǐ)改革的思路涉及石油天然氣上中(zhōng)下(xià)遊各領域的市場準入和價格放(fàng)開(kāi)，包括拆除各種隐性的政策準入壁壘和管制壁壘，允許各種不同性質的資(zī)本和企業進入，同時伴随以主要油企在不同領域裏的分(fēn)拆和重組，轉變企業經營機制等改革，以爲在整個能源行業充分(fēn)引入競争創造條件。

國研中(zhōng)心研究員(yuán)郭焦鋒在接受财新記者采訪時強調，本輪油氣體(tǐ)制改革的目标，是要形成一(yī)個貫穿上中(zhōng)下(xià)遊的總體(tǐ)改革方案。“改革要到位，需要将各方面措施作爲一(yī)個整體(tǐ)同步實施，各相關部門也要同時推進。”

上遊勘探市場向多元投資(zī)主體(tǐ)開(kāi)放(fàng)

在上遊勘探開(kāi)發方面，首先要改革的是當前的油氣區塊登記制度，以及建立勘探資(zī)料共享機制，以将石油天然氣勘探市場能向多元投資(zī)主體(tǐ)開(kāi)放(fàng)。

據郭焦鋒介紹，“根據國土資(zī)源部的勘探登記管理條例和開(kāi)采管理條例，勘探開(kāi)發常規石油天然氣的企業要有國務院批準的文件，其對企業的注冊資(zī)本、專業人員(yuán)配備等資(zī)質有要求，但總體(tǐ)規定很粗，也不完善，導緻實際上具有探礦權和采礦權資(zī)質的企業隻有四家，即中(zhōng)石油、中(zhōng)石化、中(zhōng)海油和延長油田。”

完成登記的企業若能獲得油氣發現就有優先獲得采礦權的資(zī)格。由此，中(zhōng)國目前400多萬平方公裏有探礦權的區塊目前基本就掌握在上述四家公司手中(zhōng)。這其中(zhōng)隻有大(dà)約20分(fēn)之一(yī)的區塊已有企業進行了開(kāi)采，還有大(dà)量的區塊虛置。正在研究方案的課題組認爲，未來上遊改革的一(yī)個路徑就是要向其它資(zī)本釋放(fàng)這些區塊的探礦權。這需要建立探礦權的退出機制和交易市場。比如對于在約定時間内勘探投入不足的探礦權面積，國土部門有權收回，重新挂牌向全社會的企業和投資(zī)主體(tǐ)進行招标，同時建立探礦權和采礦權的交易市場，允許在不同企業主體(tǐ)之間轉讓。

與放(fàng)開(kāi)上遊勘探開(kāi)發投資(zī)相配套的一(yī)項關鍵措施，還包括對幾家石油公司的油田服務闆塊剝離(lí)重組，以減少油田服務公司和關聯公司生(shēng)産闆塊的關聯交易，建立一(yī)個競争性的油田服務市場。郭焦鋒表示，“原來油田服務隊伍都在三桶油手裏，外(wài)來資(zī)本即使想進入，也很難找到專業隊伍和力量來做。剝離(lí)出來之後，上遊勘探開(kāi)發闆塊才能有多元的競争基礎，爲資(zī)本進入提供可能。”

目前，中(zhōng)石化的油田工(gōng)程和服務闆塊已經完成重組并借殼儀征化纖上市。重組是把分(fēn)散在中(zhōng)石化集團下(xià)屬8家油田企業的石油工(gōng)程業務、資(zī)産及人員(yuán)剝離(lí)出來，并整合了中(zhōng)石化集團公司石油工(gōng)程管理部、國際石油工(gōng)程公司等公司和研究機構。

有接近中(zhōng)石油的業内人士向财新記者透露，中(zhōng)石油也正在考慮參照中(zhōng)石化的模式，重組油服工(gōng)程、油建和設備闆塊。但在一(yī)位中(zhōng)石油集團人士看來，中(zhōng)石油現階段還很難推動改革，一(yī)方面是新董事長上任後還需要一(yī)段調整期，并等待整體(tǐ)部署；另一(yī)方面船大(dà)難掉頭，加之現在油價下(xià)行，全行業不景氣，也并非剝離(lí)重組的好時機，中(zhōng)石油自己在上遊勘探開(kāi)發的投資(zī)也已縮減，“去(qù)年的工(gōng)作量都沒完成”。此外(wài)，人員(yuán)包袱是最大(dà)的問題，中(zhōng)石油的油五大(dà)鑽探公司有22萬人的隊伍，加上油建和裝備闆塊大(dà)概40萬人。

上遊的配套改革還包括财稅政策如資(zī)源稅改革。資(zī)源稅現在歸省政府所有，而油氣勘探開(kāi)發是在縣級以下(xià)的地方，權益和義務不匹配。資(zī)源稅上收到省政府後，沒有給縣級以下(xià)政府足夠的轉移支付，導緻一(yī)些縣級以下(xià)政府和居民對勘探開(kāi)發企業意見很大(dà)。在郭焦鋒看來，“資(zī)源稅應該下(xià)放(fàng)到資(zī)源所在地征收，讓當地得到開(kāi)采資(zī)源的好處，才有動力和積極性去(qù)負責。”

中(zhōng)遊和下(xià)遊：法律獨立、加強監管、價格市場化

中(zhōng)遊的石油天然氣管網和基礎設施則被研究人員(yuán)認爲屬于自然壟斷性質，很難打破，未來的改革思路是以獨立和開(kāi)放(fàng)爲原則加強和完善政府監管的地方。目前，從原油和成品油管道、油庫、碼頭，天然氣長輸管道、儲氣庫、LNG接收站都主要掌握在三家石油公司手裏。

“中(zhōng)遊要解決的是如何做好服務的問題。現在的管網，運輸和銷售捆綁在一(yī)起。所以第一(yī)件事就是将銷售和運輸徹底分(fēn)離(lí)，獨立後的管網隻能搞運輸，不能做銷售。分(fēn)離(lí)之後，管網公司除了給自己的母公司提供服務，也要将管網開(kāi)放(fàng)，給其它競争者也提供服務，比如建立第三方無歧視準入以及互聯互通的規則。此外(wài)，管網需要監管部門在對建設投資(zī)、運營成本合理測算及規定合理收益水平的基礎上确定收費(fèi)價格。”郭焦鋒稱，中(zhōng)遊還要建立一(yī)個競争性的容量市場和容量交易的平台，所有基礎設施的容量要在這個平台上進行公示和結算，這樣管網就可以實現隻做輸送、存儲和加工(gōng)的服務，不涉及上遊的關聯交易和銷售業務。

綜合各國經驗，管網獨立有三種模式，一(yī)是财務獨立，即管網還是原來的公司控股，但财務分(fēn)開(kāi)，賬目能夠監管和查驗；二是法律獨立，即管網剝離(lí)出來成爲獨立運作的法人公司，關聯交易要被嚴格監管；第三種是徹底的産權獨立，即将三桶油的管網和基礎設施賣給第三方，在産權獨立的模式下(xià)，石油公司不能處于控股地位，管道與母公司剝離(lí)，作爲公立平台。課題組認爲現階段比較現實的是先做法律獨立。

中(zhōng)石油規劃總院的一(yī)位專家告訴财新記者，目前中(zhōng)石油的油氣銷售收入和管輸費(fèi)用已在财務和結算上實現分(fēn)開(kāi)，隻是在業務上管輸和銷售還屬于同一(yī)個闆塊。他也認爲短期内産權獨立基本沒有可能，因爲專業性的要求，建設和運營還是由石油公司主導。另有接近中(zhōng)石油的人士透露，中(zhōng)石油此前已在計劃将管道闆塊整體(tǐ)剝離(lí)重組。

中(zhōng)石油在前幾年已嘗試在管網上引入社保、保險公司等外(wài)來資(zī)本，不過近來引資(zī)進程趨緩，主要原因就是投資(zī)者對于改革之後管網的收益率産生(shēng)疑慮，希望等整體(tǐ)改革框架确定後再做決定。郭焦鋒認爲，未來針對管網需要建立一(yī)整套有關成本、折舊(jiù)、費(fèi)用、投資(zī)、價格和收益率的監管框架，現在管道基本是按照12%的收益率。“這個規定太粗，也有部門認爲這個收益率太高，曾有段時間想調到8%。未來都需要有一(yī)整套公開(kāi)透明的完整方案來規定，以便投資(zī)者有穩定預期。”郭焦鋒表示。

下(xià)遊最重要的是放(fàng)開(kāi)原油進口權和推進價格的市場化改革。這需要建立原油天然氣的現貨市場和國際性的期貨市場。目前原油價格已與國際市場接軌，但成品油和天然氣價格仍由國家制定指導價。據悉上海正在籌備建立原油和天然氣的期貨交易所。另外(wài)，相關研究人員(yuán)建議在全國形成10個左右的區域性現貨市場，第一(yī)步是在資(zī)源來源比較多元化、消費(fèi)發達的地方建立，比如上海、廣東和油氣管網發達自成體(tǐ)系的川渝地區；第二步是在一(yī)些油氣管網樞紐地區，如甯夏中(zhōng)衛（西氣東輸的樞紐）建立；第三步是在消費(fèi)集中(zhōng)的地方比如武漢建立中(zhōng)南(nán)地區的現貨市場。

破除行政壟斷是前提

在自上世紀80年代開(kāi)始，石油天然氣體(tǐ)制的改革分(fēn)爲兩個階段。第一(yī)階段是在1982年、1983年和1988年分(fēn)别成立了中(zhōng)國海洋石油總公司、中(zhōng)國石油化工(gōng)總公司和中(zhōng)國石油天然氣總公司，分(fēn)别負責海上油氣勘探開(kāi)發和對外(wài)合作、煉油和化工(gōng)、和全國陸上油氣勘探開(kāi)發和管道運輸，加上1961年成立的中(zhōng)國化工(gōng)進出口公司，這四家專業化公司構成了上下(xià)遊分(fēn)割、海陸分(fēn)家、内外(wài)貿分(fēn)治管理的體(tǐ)制格局。

1998年開(kāi)始的第二次重組，将中(zhōng)國石油天然氣總公司和中(zhōng)國石油化工(gōng)總公司的行政職能剝離(lí)，将中(zhōng)國石油天然氣總公司和中(zhōng)國石油化工(gōng)總公司重組爲從勘探開(kāi)發、煉油化工(gōng)到銷售的上下(xià)遊一(yī)體(tǐ)化的石油公司，即現在的中(zhōng)石油集團和中(zhōng)石化集團，以黃河爲界，中(zhōng)石油主要占據北(běi)方市場，中(zhōng)石化主要是南(nán)方市場。這次重組奠定了陸上石油石化行業雙寡頭競争的基礎。

中(zhōng)國社會科學院能源經濟研究室主任朱彤認爲，第一(yī)階段的改革是由政府行政權力主導資(zī)源配置，政企不分(fēn)；第二階段則是在強化油氣産業行政性壟斷前提下(xià)推動的市場化改革。

國家行政權力在第二階段的改革中(zhōng)賦予了國營石油公司的壟斷地位，這爲目前的行業體(tǐ)制留下(xià)了有待改革的“後遺症”。國務院辦公廳1999年發布的38号文和2001年發布72号文兩個文件獲得了對國産原油、進口原油、成品油批發和零售的統一(yī)配置權。

朱彤指出，國内外(wài)經驗表明，拆分(fēn)或合并作爲一(yī)種重構産業結構的手段，如果不配合政策和體(tǐ)制改革，讓市場在油氣資(zī)源配置中(zhōng)真正發揮決定作用，不僅無法解決我(wǒ)(wǒ)國油氣産業因油氣央企壟斷所帶來的問題，而且通過拆分(fēn)或合并來增強國家石油公司競争力的目的也難以實現。

來源：中(zhōng)國經濟新聞網